TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1518/24
RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de procedencia
RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incumplimiento de la carga argumentativa
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1518 de 2024
Ref.: expediente D-15958
Recurso de súplica contra el auto proferido el 14 de agosto de 2024, que rechazó la demanda presentada en contra del artículo 149A de la Ley 1437 de 2011 «[p]or la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo»
Demandante: Kevin Antonio Hinestroza Palacios
Magistrada sustanciadora:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D.C., once (11) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de aquella que le concede el artículo 50 del Acuerdo 02 de 2015[1], dicta el presente auto que resuelve un recurso de súplica, de acuerdo con los siguientes:
I. ANTECEDENTES
1.1. La demanda
1. El 2 de julio de 2024, Kevin Antonio Hinestroza Palacios presentó demanda de inconstitucionalidad en contra de algunas expresiones contenidas en el artículo 149A de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La norma acusada fue adicionada mediante el artículo 25 de la Ley 2080 de 2021. El demandante trascribe la norma y resalta los apartes acusados, así:
«Artículo 149A. Competencia del Consejo de Estado con garantía de doble conformidad.
El Consejo de Estado conocerá de los siguientes asuntos:
1. De la repetición que el Estado ejerza contra el Presidente de la República o quien haga sus veces, el Vicepresidente de la República, congresistas, ministros del despacho, directores de departamento administrativo, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, magistrados de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, del Consejo Superior de la Judicatura, de la Jurisdicción Especial para la Paz, miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, Registrador Nacional del Estado Civil, Auditor General de la República, magistrados de los tribunales superiores de distrito judicial, de los tribunales administrativos, de las comisiones seccionales de disciplina judicial, de los consejos seccionales de la judicatura, del Tribunal Superior Militar, y de los delegados de la Fiscalía General de la Nación o del Ministerio Público ante las autoridades judiciales señaladas en este numeral.
En estos casos, la Sección Tercera, a través de sus subsecciones, conocerá en única instancia. Sin embargo, si la sentencia es condenatoria contra ella será procedente el recurso de apelación, el cual decidirá la Sala Plena de la Sección Tercera, con exclusión de los consejeros que hayan participado en la decisión de primera instancia.
2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de carácter disciplinario expedidos contra el Vicepresidente de la República o los congresistas, sin importar el tipo de sanción.
En este caso, la Sección Segunda, a través de sus subsecciones, conocerá en única instancia. Sin embargo, si la sentencia declara la legalidad de la sanción disciplinaria contra ella será procedente el recurso de apelación, el cual decidirá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con exclusión de los consejeros que hayan participado en la decisión de primera instancia».
1.2. Fundamentos de la demanda
2. El actor considera que las expresiones demandadas desconocen los artículos 2, 13, 29, 88 y 209 de la Constitución Política. Como premisa general, sostiene que la disposición legal acusada puede ser interpretada de la siguiente manera: «que en los casos donde se adelante un proceso de repetición contra»[2] los funcionarios allí señalados, «y se profiera sentencia absolutoria, por parte de la Sección Tercera del Consejo de Estado»[3], «el Estado y/o el Ministerio Público no podrán recurrir la sentencia absolutoria, dando fin al libelo y la persecución del pago del daño patrimonial, causado por la conducta dolosa, culposa o gravemente dolosa del servidor público aforado»[4].
3. Concepto de violación. Enseguida, bajo el título «Concepto de violación» desarrolla varias ideas en distintos subtítulos. En el primero, denominado «En cuanto al Principio de Doble Conformidad y el Principio de Doble Instancia», el actor afirma que con la norma acusada el Legislador omitió aplicar el principio de doble conformidad a la asignación de competencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en única instancia, «para el trámite de Acción de Repetición contra ciertos servidores públicos, los cuales encabezan la categorización jerárquica del poder público en Colombia»[5].
4. En el segundo subtítulo, denominado «En cuando al Principio de Igualdad y privilegios procesales a aforados», el demandante sostiene que la Corte debe tomar las nociones de supremacía constitucional y división de poderes, y hacer un análisis finalista. Esto debido a que «el contenido objetico (sic) constitucional se justifica en la concepción orgánica del Estado que cohesiona su estructura constitucional con una superposición diferenciadora de los procesos sociopolíticos de los aforados»[6].
5. Aduce que los aforados a los que hace referencia la norma acusada son servidores que están en la más alta jerarquía, cuya confianza por parte de los ciudadanos se ha visto disminuida en razón de que algunos de ellos «incurren en actos delictivos o abandonan sus deberes y atribuciones en busca de su propio beneficio o el de terceros»[7].
6. Cierra este argumento al señalar que, en otros países como Italia, Portugal y Francia, los funcionarios con fuero son pocos; mientras que en Estados Unidos y Alemania no existen. En consecuencia, considera que en Colombia todos los aforamientos, salvo los previstos por la Constitución Política, son inconstitucionales sin excepción, razón por la cual pide que la expresión demandada sea expulsada del ordenamiento jurídico.
7. En el tercer subtítulo, denominado «En cuanto a la Acción de Repetición», el actor afirma que el Estado ha incumplido con la responsabilidad de iniciar acciones de repetición contra sus agentes»[8]. Menciona el contenido de la Ley 678 de 2001, concretamente, la definición que allí se hace de la acción de repetición y expone estadísticas sobre la cantidad de demandas de esta naturaleza divididas según su cuantía. En general, enuncia las principales causas por las cuales algunas entidades públicas son condenadas y cuestiona la eficacia de la acción de repetición «para promover la ética y el buen gobierno en el servicio público»[9].
8. En el cuarto y último subtítulo, denominado «En cuanto a la vulneración y protección del patrimonio público», el demandante explica lo que para él significa el patrimonio público y su importancia. Con base en esto, alega que «es necesario sacar del ordenamiento jurídico la expresión demandada»[10] debido al a función social que cumple el patrimonio público.
9. Pide a la Corte Constitucional realizar un ejercicio de ponderación «en el que se que (sic) permita concebir la acción de repetición en contra de aforados como un mecanismo complementario para la protección de los derechos colectivos, en armonía con el enfoque antropocéntrico y realista sociológico que caracteriza a la Constitución Política de 1991»[11].
10. Enseguida, se refiere al contenido del artículo 90 superior y la relevancia de prevenir los daños antijurídicos por parte del Estado. Por ello, considera importante que el servidor aforado repare el daño antijurídico que le sean imputables por acción u omisión[12]. A lo anterior agrega que es necesario garantizar la sostenibilidad financiera del sistema[13].
11. Cargos de la demanda. Más adelante, en un acápite denominado «CARGOS», el actor señala por qué considera que la norma acusada vulnera los artículos 29 (debido proceso), 88 y 209 (protección al patrimonio público) de la Constitución.
12. Sobre el artículo 29 superior, advierte que la norma demandada desconoce el debido proceso «al impedir la interposición de recurso alguno contra la sentencia absolutoria en la acción de repetición, lo que compromete la protección efectiva del patrimonio público garantizada en los artículos 88 y 209 de la Carta Política»[14]. En su opinión, «[e]sta prohibición coloca a la Administración en una situación de desventaja frente al aforado, afectando la imparcialidad y la integridad del proceso judicial»[15].
13. El cargo por desconocimiento de los artículos 88 y 209 superiores, que para el actor condensan el deber de protección del patrimonio público, lo sustenta en que la norma acusada, «[a]l limitar la acción de repetición a una única instancia, se restringe el derecho del Estado a recuperar los recursos públicos mal gestionados, afectando la capacidad del Estado para cumplir con su deber constitucional de protección del patrimonio público»[16]. Además, «reduce las oportunidades de revisión judicial de las decisiones que afectan directamente la gestión y el control de los recursos públicos»[17]. En la misma línea, sostiene que esto «puede dar lugar a la impunidad y a la ineficiencia en la recuperación de dichos recursos»[18].
14. En cuanto al cargo por violación del principio de igualdad, sostiene que la norma acusada, al establecer que la acción de repetición será de única instancia para altos funcionarios de la Nación, «introduce una distinción injustificada y desproporcionada entre estos funcionarios y los demás ciudadanos, quienes sí tienen acceso a la doble instancia en procedimientos judiciales»[19]. Alega que esta diferenciación carece de una justificación objetiva y razonable, «ya que no existen circunstancias particulares que ameriten un trato diferenciado en detrimento del derecho al recurso»[20].
15. Finalmente, señala que la disposición acusada también desconoce el artículo 2 de la Constitución Política porque restringe la acción de repetición a una única instancia para altos funcionarios. Lo que, en su opinión, «debilita la capacidad del Estado para recuperar recursos públicos y sancionar adecuadamente a quienes han incurrido en conductas indebidas»[21].
16. Por último, señala que la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda por cuanto, de conformidad con la norma superior, tiene la función de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes.
1.3. Inadmisión de la demanda
17. Por auto del 25 de julio de 2024, la magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera inadmitió la demanda por no cumplir las cargas mínimas argumentativas exigidas por la jurisprudencia constitucional.
18. En tal sentido, indicó que la demanda no satisfacía el requisito de claridad. Expuso cinco razones. Primera, el escrito no contenía pretensiones puntuales, por lo que no podía inferirse si se pretendía la inexequibilidad pura y simple de los apartados demandados o su exequibilidad condicionada.
19. Segunda, no era claro cuál es el apartado normativo demandado. Advirtió que si bien la acusación está dirigida contra la expresión «conocerá en única instancia», el actor reprocha que la disposición acusada otorgue privilegios y prerrogativas a un grupo de servidores públicos con fuero, tras lo cual considera que todos los aforamientos son inconstitucionales, salvo los previstos en la Constitución Política. Argumento que impedía comprender si su acusación se dirigía contra todo el artículo o una parte de él.
20. Tercera, no era claro el parámetro de control de constitucionalidad escogido. Esto debido a que inicialmente el actor anunció que se trataba del Preámbulo y los artículos 2, 13, 29, 88 y 209 superiores, pero en el desarrollo argumentativo de la demanda aludió al principio de soberanía del Estado, a los artículos 8.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos y 14.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, al principio de seguridad jurídica, y a los artículos 127 y 90.2 superiores, así como al incumplimiento de la sostenibilidad financiera. Además, precisó que el actor se refería indistintamente al desconocimiento del principio de doble conformidad y al principio de doble instancia.
21. Cuarta, la demanda estaba fundada en argumentos ininteligibles. Para la magistrada Meneses, la premisa que sustenta la inconstitucionalidad de la norma acusada se basa «en la omisión de la aplicación del principio de doble conformidad frente a la asignación dada por el legislador de la competencia de la sección tercera del Consejo de Estado para el trámite de la Acción de Repetición contra ciertos servidores públicos, los cuales encabezan la categorización del poder público en Colombia». A su juicio, la demanda no explicaba cuál es y en qué consiste la omisión de la aplicación del principio de doble conformidad a la que se refiere el accionante, pues si se trata de una omisión legislativa relativa debe presentar la carga argumentativa requerida para este tipo de reproches.
22. En este mismo punto, el auto de inadmisión resaltó que algunas afirmaciones de la demanda carecían de un hilo conductor lógico en relación con los demás planteamientos. A modo de ejemplo, entre otras, citó la siguiente frase: «el único elemento preponderante y esencia del Estado es su soberanía, que residen en el elemento del pueblo, como fundamento titular de la misma».
23. Y quinta, señaló que algunos razonamientos presentados no seguían un hilo de conexión lógico entre sí. En tal sentido, el auto de inadmisión hizo referencia a los subtítulos en los que el actor dividió la demanda para, al final, exponer los cargos de inconstitucionalidad. Para la magistrada sustanciadora, esto impedía dilucidar una conexión lógica entre los referidos planteamientos. Como ejemplo, indicó que, en el aparte referido al desconocimiento del principio de doble conformidad y doble instancia, el actor también se refirió al posible desconocimiento del principio de igualdad. Por lo que no era posible establecer si los subtítulos correspondían a cargos autónomos o si tenían relación directa con los demás planteamientos del escrito.
24. Luego, el auto indicó que la demanda carece de certeza porque los cuestionamientos no se desprendían de los contenidos normativos demandados, sino de interpretaciones subjetivas del actor. Como ejemplo, resaltó la afirmación del actor según la cual la norma impide al Estado y al Ministerio Público recurrir la sentencia absolutoria, afectando el patrimonio público. Para la magistrada Meneses, el actor parte de la premisa de que el sujeto del medio de control de repetición debe ser condenado, sin embargo, esto no sucede en todos los casos y de la norma tampoco se desprende una afectación al patrimonio público. Por tanto, concluyó que se trataba de una interpretación subjetiva del demandante, en tanto le daba a la norma acusada un sentido que no tenía y sobre el cual estructuraba los cargos. En relación con el mismo requisito, el auto evidenció otras afirmaciones de la demanda que a su juicio no se desprendían del contenido de la disposición acusada[22].
25. La magistrada Meneses también concluyó que la demanda no cumplía el requisito de especificidad. Esto por cuanto el actor no demostró la manera en que las expresiones demandadas desconocen los postulados superiores invocados, sino que presentó argumentos vagos, genéricos e indeterminados. Lo primero que reprochó en este sentido es que no expusiera argumentos para justificar que no existe cosa juzgada formal y relativa, por lo menos en relación con la presunta vulneración de los principios de igualdad y de doble conformidad, teniendo en cuenta la Sentencia C-414 de 2022, donde la Corte analizó una demanda de inconstitucionalidad contra la misma expresión acusada por el actor. En tal ocasión, esta corporación resolvió que «procederá la impugnación de todas las sentencias que declaren la responsabilidad en la acción de repetición. Cuando no se trate de los altos funcionarios que enuncia la norma examinada, la impugnación procederá ante el superior funcional de quien impuso la primera decisión declaratoria de responsabilidad».
26. En cuanto al cargo por desconocimiento del principio de doble conformidad, indicó que la demanda no explicó con argumentos concretos por qué la previsión de que el proceso de repetición será de única instancia, cuando la decisión sea la absolución, vulneraba ese principio. Tampoco explicó la forma en que un proceso de única instancia impide el cumplimiento de los fines esenciales del Estado y los objetivos específicos de la administración de justicia. Y no presentó razones para considerar que la norma acusada quebrantaba los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
27. En el mismo sentido, el auto señaló que el argumento por presunta vulneración del principio de igualdad es abstracto por cuanto del mismo no se desprende un juicio de confrontación normativa entre el texto demandado y la Constitución. Además de no reunir la carga argumentativa frente a este tipo de cargo. Recordó que debía identificar los grupos objeto de trato diferenciado por parte de la norma, las razones por las cuales aquellos son comparables y exponer por qué el presunto trato diferenciado es injustificado a la luz de la Constitución.
28. De igual modo, la magistrada Meneses advirtió que el actor no expuso las razones para por las cuales concluyó que la norma acusada desconoce la protección del patrimonio público. Calificó este argumento de indeterminado, al no ser posible encontrar una relación entre la disposición causada y la protección del patrimonio público.
29. El auto también consideró que la demanda no reunía el requisito de pertinencia. Advirtió que, en gran parte, la acusación se sustentaba en juicios de conveniencia y doctrinarios, mas no en razones de naturaleza constitucional. Esto, en referencia a afirmaciones del actor relacionadas con de la desconfianza de los latinoamericanos en sus líderes debido a actos delictivos, o a que la inmunidad se use para garantizar impunidad, entre otros argumentos[23].
30. Finalmente, por todo lo anterior, la magistrada Meneses concluyó que la demanda no cumplía el requisito de suficiencia, debido a su falta de claridad, certeza, especificidad y pertinencia, así como a la ausencia de carga argumentativa específica para edificar los reproches por el desconocimiento del derecho a la igualdad. Falencias que impedían generar una duda mínima sobre la inconstitucionalidad de las expresiones acusadas.
1.4. Corrección de la demanda
31. El 30 de julio de 2024, el demandante presentó escrito de subsanación de la demanda.
32. Aclaró que no plantea cargo alguno por omisión legislativa, sino que la demanda «se estructura en torno a la constitucionalidad de las disposiciones actualmente vigentes»[24].
33. En cuanto a las pretensiones de la demanda, aclaró que pretende «se declare la inexequibilidad pura del título y el numeral primero» de la norma acusada. En tal sentido, señaló que la acusación está dirigida contra el título y la integridad del numeral primero del artículo 149A de la Ley 1437 de 2011.En tal sentido, trascribió nuevamente el contenido de la norma y esta vez resaltó el título y la totalidad del numeral primero.
34. Respecto de los cargos formulados, centró su razonamiento únicamente en el presunto desconocimiento del principio de igualdad. Sobre el particular, afirmó que la norma, «al establecer que la acción de repetición será de única instancia para altos funcionarios de la Nación, se introduce una distinción injustificada y desproporcionada entre estos funcionarios y los demás ciudadanos, quienes sí tienen acceso a la doble instancia en procedimientos judiciales». Por tanto, eliminó las consideraciones referidas a los demás cargos anunciados en el escrito de demanda.
35. En relación con el cargo por desconocimiento del principio de igualdad, amplió su contenido en los siguientes términos: «se alega que la norma impugnada establece un trato diferencial al otorgar beneficios especiales a un grupo específico de personas, a saber, los aforados. Este trato preferencial debe ser evaluado a través del criterio de comparación, el cual permite determinar si existe otro grupo en condiciones análogas que esté siendo excluido de manera injustificada de dichos beneficios. En este sentido, se identifica que los servidores públicos de inferior jerarquía conforman el grupo comparativo relevante. Ambos grupos, tanto los aforados como los servidores públicos de menor rango, comparten la calidad de servidores públicos»[25]. Destacó que la norma acusada se aplica exclusivamente a los servidores públicos, por lo cual excluye implícitamente a cualquier ciudadano que no tenga esta calidad.
36. Más adelante afirmó que los grupos por comparar son, por un lado, los aforados a los que hace referencia la norma y, por el otro, los «Servidores Públicos No Aforados y Ciudadanos Comunes». Consideró que estos últimos no tienen acceso al fuero especial y, por tanto, están sujetos a los procedimientos judiciales ordinarios.
37. De otro lado, aclaró que «la figura vulnerada es el principio de doble instancia, así en el enunciado de la norma se establezca la figura de doble conformidad»[26].
38. En cuanto a la Sentencia C-414 de 2022, sostuvo que esta se enfocó en el presunto desconocimiento del artículo 29 superior. Mientras que su demanda se centra «en el principio de igualdad y el trato diferencia (sic) que establece la norma impugnada»[27].
39. Además, explicó que las disposiciones acusadas son distintas. Dijo que en la Sentencia C-414 de 2022 se analizó «el artículo 25 (parcial) de la Ley 2080 del día 25 de enero de 2021, mientras que en la presente demanda la norma acusada es el título, el primer inciso y el numeral primero del artículo 149A de la Ley 1437 de 2011. Si bien la ley 2080 de 2021 modifica la ley 1437 de 2011, debe aclararse que la norma revisada en la Sentencia C-414 de 2022 se refiere a disposiciones específicas que afectan la aplicación de ciertos derechos fundamentales dentro de un marco legislativo particular, centrando su atención en el ajuste de procedimientos legales y evaluando su impacto principalmente en términos de proporcionalidad y legitimidad»[28].
40. Por lo anterior, afirmó que «la figura de seguridad jurídica no se ha cumplido debido a que ambas demandas, aunque versan sobre principios fundamentales similares (derecho al debido proceso y principio de igualdad), abordan contextos, preceptos y argumentaciones jurídicas diferentes»[29].
41. En el resto del escrito de subsanación, bajo el título «CONCEPTO DE VIOLACIÓN» el demandante reiteró, con algunos ajustes de redacción y párrafos eliminados, el mismo contenido de la demanda inicial, pero esta vez sin dividirlo en subtítulos.
1.5. Rechazo de la demanda
42. Por auto del 14 de agosto de 2024, la magistrada Meneses rechazó la demanda al concluir que el demandante no logró subsanar las deficiencias argumentativas que le fueron advertidas en el auto de inadmisión.
43. En la referida providencia, la magistrada Meneses consideró que el actor no había subsanado el requisito de claridad, a pesar de encontrar superados algunos yerros como el referido a la formulación de la pretensión, la redefinición de los apartes acusados y la estructuración de un único cargo por vulneración del principio de igualdad. Sin embargo, advirtió que el escrito de corrección contenía argumentos ininteligibles, contradictorios y, por tanto, sin hilo de conexión lógica. Por ejemplo, resaltó que para el demandante la Sentencia C-414 de 2022 «está dentro del contexto de una legislación específica que afecta a otros ámbitos distintos al planteado en la demanda reciente». Sin que fuera posible determinar la legislación específica y los otros ámbitos a los que hacía referencia. En igual sentido, resaltó otras afirmaciones que el actor hizo respecto de la referida sentencia para señalar que seguía sin ser claro a qué se refiere con ellas[30].
44. Tampoco resultó claro para la magistrada Meneses el planteamiento del demandante según el cual, con la Sentencia C-414 de 2022, «la figura de la seguridad jurídica no se ha cumplido debido a que ambas demandas» son diferentes. Esto por cuanto no era posible saber si con ello pretende acusar a la disposición legal demandada de vulnerar el principio de seguridad jurídica o si hace referencia a la ausencia de configuración del fenómeno de cosa juzgada.
45. Igualmente, llamó la atención sobre el hecho de que el actor considerara que la norma analizada en la Sentencia C-414 de 2022 fuera diferente a la que ahora demanda, cuando realmente se trata de la misma.
46. Para la magistrada Meneses, el actor tampoco subsanó la falta de certeza porque continuó cuestionando la norma atacada a partir de afirmaciones que no se desprendían de manera objetiva y razonable de su contenido. Esto a pesar de que suprimió afirmaciones relativas a la vulneración de otras normas constitucionales y centró su argumentación en el presunto desconocimiento del principio de igualdad.
47. Aludió concretamente al siguiente extracto del escrito de corrección: «al establecer que la acción de repetición será de única instancia para altos funcionarios de la Nación, se introduce una distinción injustificada y desproporcionada entre estos funcionarios y los demás ciudadanos, quienes sí tienen acceso a la doble instancia en procedimientos judiciales». Sin embargo, para la magistrada Meneses, del contenido de la norma acusada no se desprende que solamente a los funcionarios allí referidos se les deba adelantar en única instancia el proceso de repetición, mientras que a los demás servidores públicos no. Esto por cuanto la norma atacada no diferencia a los funcionarios del Estado que cuentan con la garantía de doble instancia de aquellos que no. En su criterio, la norma tan solo menciona algunos servidores públicos respecto de los cuales el proceso de repetición es de única instancia.
48. El mismo análisis hizo la magistrada Meneses respecto de otras afirmaciones del actor. Como aquellas en donde dice que la norma establece beneficios exclusivos para servidores públicos que no tienen otros ciudadanos, o que el Congreso tiene competencia para imponer restricciones, siempre que sean fundadas y objetivas. Al respecto, precisó que la norma demandada no establece ningún beneficio ni restricción, solamente estipula el juez que conoce de los procesos de repetición contras algunos servidores del Estado y consagra las instancias que deben surtirse.
49. Respecto de la identificación de los grupos por comparar hecha por el actor en el escrito de corrección, la magistrada Meneses consideró que del contenido de la disposición acusada no era posible inferir esa diferenciación porque la norma no hace referencia a la posibilidad de que un grupo de funcionarios puedan ser juzgados exclusivamente por ciertas jurisdicciones o cortes, ni menciona a los servidores que tienen un fuero especial y son juzgados solo por determinadas autoridades. Resaltó que, por ejemplo, entre los funcionarios enlistados están los magistrados de los tribunales superiores de distrito judicial, de los tribunales administrativos y de los delegados del Ministerio Público, entre otros. Por lo dicho, consideró que la interpretación del demandante seguía siendo subjetiva.
50. En igual sentido, la magistrada Meneses no halló subsanado el requisito de especificidad. Esto por cuanto el actor no presentó razones concretas por las cuales la norma genera un trato diferenciado y, por tanto, vulnera el principio de igualdad. En concreto, advirtió que el demandante no argumentó la necesidad de que todos los servidores públicos gocen de una única o doble instancia en los procesos de repetición, ni expuso en qué consiste el supuesto privilegio que tienen algunos servidores públicos a quienes se les adelanta ese tipo de procesos en única instancia.
51. Asimismo, el despacho sustanciador no evidenció que el demandante explicara las razones por las cuales el Legislador no justificó de manera objetiva y razonable la decisión de establecer una única instancia en los procesos de repetición contra algunos servidores del Estado.
52. Además, consideró que el actor no cumplió con las cargas específicas adicionales paras sustentar un cargo por vulneración del principio de igualdad. Advirtió que incluyó en el segundo grupo por comparar a los «ciudadanos comunes», pese a que estos no están sometidos al régimen de la función pública. Tampoco explicó en qué consiste ese tratamiento diferenciado injustificado que le atribuye a la norma. En suma, calificó estas afirmaciones de planteamientos vagos y genéricos.
53. Con todo, la magistrada Meneses sí consideró que el demandante había subsanado el requisito de pertinencia, lo cual vio reflejado en el hecho de que en el escrito de corrección suprimió las consideraciones que no eran de naturaleza constitucional.
54. Las falencias identificadas en el escrito de corrección, llevaron a la magistrada Meneses a concluir que el actor no cumplió con el requisito de suficiencia. Por tanto, la demanda continuaba sin tener la suficiencia argumentativa necesaria para suscitar una duda inicial sobre la constitucionalidad de la norma acusada.
1.6. El recurso de súplica
55. Mediante correo electrónico del 21 de agosto de 2024, el demandante presentó escrito de súplica contra el auto de rechazo de la demanda.
56. Sobre la falta de certeza, el actor consideró que la conclusión del auto de rechazo «parece restringir indebidamente el alcance de la interpretación constitucional»[31]. A su juicio «la interpretación jurídica no puede ser reducida a una mera literalidad del texto normativo»[32]. En tal sentido, advirtió que según la Corte Constitucional la interpretación debe ser integral y abarca el contexto normativo, así como los valores y principios subyacentes a la Constitución. Por tanto, afirmó que la interpretación contenida en su demanda, lejos de ser subjetiva, «es el resultado de un análisis hermenéutico riguroso, que considera tanto la letra como el espíritu de la Constitución»[33]. Dice estar convencido de que «esta interpretación es coherente con el principio de supremacía constitucional y, por tanto, no puede ser descartada por falta de certeza»[34].
57. En cuanto a la falta de especificidad, alegó que en el escrito de corrección de la demanda «se expuso de manera detallada y clara cómo la norma impugnada vulnera principios constitucionales fundamentales, tales como la igualdad y el debido proceso»[35]. Dijo haber hecho esto a partir de jurisprudencia constitucional relevante, la cual tomó como base para explicar cómo la disposición acusada afecta esos principios. Así, consideró que este requisito no debe evaluarse de manera excesivamente formalista sino en función del contenido material de la demanda.
58. Para el actor, el auto de rechazo concluyó que sus argumentos carecen de solidez, pero él discrepa de esto. Manifestó que los fundamentos de la demanda «fueron elaborados con un alto rigor jurídico»[36], apoyados en doctrina constitucional reconocida y en la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
59. En opinión del actor, «se argumentó, con base en el principio de razonabilidad y en la doctrina del bloque de constitucionalidad, cómo la disposición impugnada afecta de manera desproporcionada los derechos fundamentales»[37]. Aseguró que su interpretación de la norma acusada no es caprichosa ni superficial, sino que, por el contrario, se enmarca en un esfuerzo por salvaguardar los valores superiores del Estado Social de Derecho.
60. Finalizó el escrito de súplica pidiendo a la Corte aplicar el principio pro actione, pues de lo contrario se limitaría en indebida forma el acceso a la administración de justicia.
CONSIDERACIONES
2.1. Finalidad del recurso de súplica
61. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el recurso de súplica tiene por objeto controvertir las decisiones proferidas por esta Corporación que rechazan las demandas de inconstitucionalidad, para que la Sala Plena determine si, de manera errada, el magistrado sustanciador se abstuvo de dar trámite a la acción, habiendo el demandante aportado todos los insumos necesarios para la definición y la resolución del litigio.
62. Tiene un carácter excepcional, lo que impide que se convierta en una nueva oportunidad para aportar razones que sustenten los cargos propuestos, corregir los yerros cometidos en la demanda o en el escrito de corrección, adicionar nuevos elementos de juicio que no fueron objeto de consideración y análisis por el magistrado sustanciador, o reformular la demanda[38]. De este modo, la competencia de la Sala Plena se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo y, puntualmente, a determinar si la decisión de rechazo fue adoptada de manera equivocada, por no valorar adecuadamente los planteamientos del demandante[39]. Y en este sentido, «examinar si el auto de rechazo de una demanda se encuentra ajustado a derecho, pero no le es dable hacer la evaluación sobre los requisitos de admisibilidad de una demanda»[40].
63. Por lo anterior, ha dicho la Corte, el ejercicio del recurso de súplica exige que el demandante estructure una argumentación que le permita a la Sala Plena identificar el error que se endilga al auto de rechazo[41], de suerte que «[l]a ausencia de este elemento implicaría una falta de motivación del recurso, que le impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo, con respecto al mismo»[42].
64. Además, de acuerdo con el artículo 50 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional (Acuerdo 02 del 22 de julio de 2015), existe una carga procesal mínima para el ejercicio de este recurso, que consiste en interponerlo dentro de los tres días siguientes a la notificación del auto que rechazó la demanda[43].
65. Con fundamento en estas breves consideraciones, la Sala revisará, primero, si el recurso cumple con los requisitos de legitimidad y oportunidad y, segundo, si cumple con la carga argumentativa descrita.
2.2. Caso concreto
66. Legitimación. La Sala considera que se cumple este presupuesto por cuanto el recurso de súplica fue presentado por Kevin Antonio Hinestroza Palacios, quien actúa como demandante en el proceso de la referencia.
67. Oportunidad. De igual modo, el recurso fue interpuesto en forma oportuna, esto es, dentro de los tres días siguientes a la notificación del auto de rechazo.
68. Según el informe secretarial, el auto de rechazo del 14 de agosto de 2024 fue notificado por medio del estado del 16 de agosto del mismo año. El término de ejecutoria correspondió a los días 20, 21 y 22 de agosto. Y el actor allegó escrito de súplica el día 21, documento que envió nuevamente al día siguiente.
69. Carga argumentativa. La Sala advierte que el demandante no cumplió con la carga argumentativa necesaria para emitir un pronunciamiento de fondo. De acuerdo con los antecedentes de esta providencia, el auto de rechazo de la demanda advirtió al actor que persistía el incumplimiento de los requisitos de claridad, certeza, especificidad y suficiencia. Aunque reconoció que superó algunos yerros por el hecho de haber formulado una pretensión concreta, redefinido los apartes acusados y eliminado aquellos argumentos que resultaban impertinentes por no ser de naturaleza constitucional.
70. Sin embargo, en su escrito de súplica, el demandante se limitó a defender el escrito de corrección, calificándolo de riguroso y bien fundamentado en la jurisprudencia constitucional relevante. Consideró que había logrado explicar en forma detallada cómo la norma acusada vulnera principios constitucionales fundamentales y resaltó que su interpretación de la disposición demandada era razonable y no superficial.
71. Lo anterior no satisface la carga argumentativa requerida para analizar de fondo el recurso de súplica, por cuanto el demandante no atacó los fundamentos del auto de rechazo, sino que de manera genérica afirmó haber cumplido con los criterios de admisión de las demandas de inconstitucionalidad. Contrario a esto, debió identificar de qué forma el auto de rechazo se había equivocado en el análisis del escrito de corrección. No resulta suficiente exponer el convencimiento personal de haber subsanado la demanda conforme los requerimientos de la jurisprudencia constitucional, sin siquiera intentar demostrarlo con argumentos concretos.
72. Por lo expuesto, dado que el recurso de súplica no cumple con el requisito de carga argumentativa, esto es suficiente para rechazarlo. Así ha procedido esta Corte[44] cuando ha advertido que los demandantes no plantean ninguna razón concreta para revisar de fondo las razones que llevaron al magistrado sustanciador de turno a rechazar la demanda.
73. Finalmente, la Sala considera pertinente recordar que la inadmisión o el rechazo de una demanda de inconstitucionalidad, ya sea total o parcial, no genera efectos de cosa juzgada ni limita el derecho de acción de los ciudadanos. Por lo tanto, si el demandante lo considera oportuno, puede presentar una nueva demanda, siempre que cumpla con todas las exigencias para su admisión.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
RESUELVE
PRIMERO. Por no cumplir el requisito de carga argumentativa, RECHAZAR el recurso de súplica presentado por el ciudadano Kevin Antonio Hinestroza Palacios contra el auto del 14 de agosto de 2024, proferido por la magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera, por medio del cual rechazó la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra el artículo 149A de la Ley 1437 de 2011.
SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, COMUNÍQUESE el contenido de esta decisión al demandante, con la advertencia de que contra ella no procede recurso alguno.
TERCERO. Una vez quede ejecutoriado el presente auto, ARCHÍVESE el expediente.
Notifíquese y cúmplase,
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
No participa
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] «Por medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte Constitucional».
[2] Expediente digital D-15958, escrito de demanda, folio 3.
[3] Id.
[4] Id.
[5] Id.
[6] Id. Folio 8.
[7] Id.
[8] Id. Folio 11.
[9] Id. Folio 14.
[10] Id. Folio 17.
[11] Id. Folio 18.
[12] Id. Folio 19.
[13] Id. Folio 20.
[14] Id. Folio 21.
[15] Id.
[16] Id. Folio 22.
[17] Id.
[18] Id. Folio 23.
[19] Id.
[20] Id.
[21] Id
[22] En tal sentido, sostuvo que la demanda alude a la obstrucción del ejercicio del control fiscal, pero, nuevamente, advierte que la norma acusada no contiene ninguna previsión en relación con los procesos de responsabilidad fiscal. En este sentido, el auto explicó que la acción de repetición y el procedimiento administrativo de responsabilidad fiscal son modalidades diferentes de responsabilidad, reguladas en normas distintas. Asimismo, destacó que el actor atribuyera a la norma acusada el permitir que los servidores públicos se sustraigan de su obligación de «reparar integralmente los daños antijurídicos que le sean imputables por la acción u omisión de las autoridades públicas». Para la magistrada Meneses, la norma no está relacionada con la posibilidad de resarcir o no los daños antijurídicos ocasionados por los servidores públicos. Solo regula el procedimiento que debe surtirse ante el Consejo de Estado en única instancia en relación con la acción de repetición contra ciertos funcionarios del Estado.
[23] Por ejemplo: «lo que no se somete a control u sanción tiende a degenerarse en actos de corrupción».
[24] Escrito de subsanación, folio 2.
[25] Id. Folio 3.
[26] Id.
[27] Id. Folio 5.
[28] Id.
[29] Id.
[30] En concreto, se refirió a las siguientes frases del escrito de acusación: «la norma revisada en la Sentencia C-414 de 2022 se refiere a disposiciones específicas que afectan la aplicación de ciertos derechos fundamentales dentro de un marco legislativo particular, centrando su atención en el ajuste de procedimientos legales y evaluando su impacto principalmente en términos de proporcionalidad y legitimidad». Igualmente, cuando menciona que «la figura de la seguridad jurídica no se ha cumplido debido a que ambas demandas ».
[31] Escrito de súplica, folio 2.
[32] Id.
[33] Id.
[34] Id.
[35] Id.
[36] Id. Folio 3.
[37] Id.
[38] Ver Auto 015 de 2016.
[39] Se pueden consultar, entre muchos otros, los autos 738, 720 y 694 y de 2018, que reiteraron los autos los Autos 164 de 2006, 129 de 2005 y 024 de 1997.
[40] Auto 058 de 2010.
[41] Auto 553 de 2018.
[42] Auto 027 de 2016.
[43]Artículo 50. Trámite de los recursos de súplica. Los recursos de súplica que instauren los ciudadanos contra autos proferidos por los Magistrados se someterán al siguiente trámite: 1. El recurso de súplica deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia objeto de él.
[44] Al respecto, ver autos A432 de 2024, A 2879 de 2023 y A655 de 2023, entre otros.